Главной новостью апреля на международно-правовом и санкционно-правовом поле, с моей точки зрения, стал принятый в США пакет законов, который позволяет во внесудебном порядке конфисковать замороженные российские суверенные активы. Подобного США не практиковали даже в отношении Ирана, когда они напрямую пострадали от международного противоправного деяния, — после начала Исламской революции в заложниках надолго оказались несколько десятков американских граждан. В данном же случае США не являются потерпевшим государством, прямо или косвенно не затронуты российско-украинским конфликтом, но, по сути, запустили коренной пересмотр международно-правового режима суверенных иммунитетов иностранных государств и их собственности.
15 июля 2023 года в Палату представителей Конгресса США внесен законопроект № H.R.8038 «О восстановлении экономического процветания и возможностей для украинцев». Ровно полгода о нем ничего не было слышно, пока 10 января 2024 года администрация президента США Джо Байдена не поддержала законопроект. Президент пошел на это из-за положений документа о конфискации российских активов после того, как республиканцы в Конгрессе заблокировали новый пакет помощи Украине. В субботу 20 апреля Палата представителей США приняла пакет законов № H.R.815, в рамках которого и прошел закон H.R.8038 о конфискации российских суверенных активов. В тот же день законопроект передан в Сенат. Последний одобрил его 23 апреля. Инициативу поддержали 79 сенаторов, против проголосовали 18. Согласно заявлению сенатора Чака Шумера, одобренный пакет законопроектов является одним из величайших достижений Сената за последние годы. На следующий день, в среду 24 апреля, Джо Байден подписал весь одобренный ранее Конгрессом США пакет законопроектов о дополнительной финансовой помощи Украине, Израилю и союзникам в Азиатско-Тихоокеанском регионе.
В нарушение исключительных полномочий Совета Безопасности ООН американский законодатель в одностороннем порядке признал Россию государством-агрессором. В связи с этим он разрешил изымать и конфисковывать любое имущество, имущественные права, титул и имущественные интересы в отношении суверенных активов России и передавать их Соединенным Штатам. Как следует из преамбулы H.R.8038, речь идет о заблокированных в американских банках суверенных активах на сумму от 4 до 6 млрд долл. США.
В части процедуры закон предусматривает административный, а не судебный порядок изъятия суверенных активов. Правом изъять, конфисковать, передать российские суверенные активы в пользу Украины наделен президент США. Юридическая техника закона не оперирует термином «обязан», остав ляя выбор за президентом.
Субъекты делового оборота США имеют 60 дней на оспаривание положений закона как не соответствующих Конституции США. Под субъектами понимаются банки, инвестиционные фонды, у которых заморожены активы.
Соответствующие споры подсудны федеральным судам округа Колумбия. На момент написания данного комментария таких исков подано не было. При этом российские владельцы замороженных активов, включая Центральный банк, Министерство финансов и Фонд национального благосостояния РФ, лишены права оспорить конфискацию в суде.
Конфискованные российские активы по решению президента США будут направлены в Фонд помощи Украине. Денежные средства будут выделяться из данного фонда с целью реконструкции Украины, оказания гуманитарной помощи и в других целях поддержки и восстановления Украины по указанию уполномоченного должностного лица США. Сам фонд в силу принятого закона представляет собой простой банковский счет.
Активы частных лиц не являются предметом конфискации в соответствии с этим законом.
Суверенный иммунитет государственной собственности является институтом обычного международного права. Доктрина общего международного права выводит его из закрепленных в ст. 2 Устава ООН принципов суверенного равенства государств, невмешательства в их внутренние дела и добросовестного выполнения международных обязательств по Уставу ООН.
При этом Соединенные Штаты и Российскую Федерацию не связывают договорные обязательства о предоставлении, гарантировании суверенных иммунитетов государственной собственности на своей территории. В Конвенции ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 2004 года ни одна, ни другая страна не участвует, притом что Россия ее хотя бы подписала. Сама Конвенция не вступила в силу, поскольку не набрала 30 ратификаций. Приблизительно одинаковый набор защиты предоставляется внутригосударственным законодательством. Закон «О суверенных иммунитетах иностранного государства» принят и вступил в силу в США в 1976 году. В России его аналог появился через 39 лет — в 2015 году.
Нормы американского закона были кодифицированы в 28-м томе Свода законов США. Иностранные государства наделяются двумя видами иммунитетов:
— от юрисдикции судов США, кроме прямо предусмотренных законом исключений («юрисдикционный иммунитет»);
— от обеспечительных мер, наложения ареста и от исполнительного производства, кроме прямо предусмотренных законом исключений («исполнительный иммунитет»). Главное исключение из обоих видов иммунитетов — если государство претендует на него в рамках своей коммерческой деятельности.
Как следует из указанных норм, США предоставляет и гарантирует лишь иммунитеты в своих судах от исков или реализации процессуальных полномочий третьих лиц. Вероятнее всего, поэтому американский законодатель и установил административный порядок конфискации. Таковой уже довольно давно и хорошо апробирован на блокировках в рамках вводимых санкций — когда титул на замороженное имущество остается у формального собственника и не переходит третьему лицу; на распоряжение имуществом на основании индивидуального ненормативного правового акта, изданного на базе или в силу закона, лишь накладывается временный запрет. Эффективно оспорить такую заморозку или блокировку в суде невозможно.
США создали прецедент. Со времен указа президента США от 14 ноября 1979 года № 12170 «Блокирование государственной собственности Ирана», даже когда Иран был объявлен государством — спонсором терроризма, ни один правовой акт США не предусматривал конфискацию суверенных активов Исламской Республики Иран.
Мы стали свидетелями не просто откровенно недружественного поступка, но и первого шага к разрушению основанного на Уставе ООН режима суверенных иммунитетов. Если президент США воспользуется новыми полномочиями, правоохранительные органы Российской Федерации могут квалифицировать такие действия по статьям Уголовного кодекса РФ с присвоением процессуального статуса президенту США, а в силу международно-правового принципа взаимности у нашей страны остается право на симметричный и асимметричный ответ.